Rodrigo Garcia

Na íntegra: PL sobre a instituição do estatuto jurídico da empresa pública

PL – 622/2011

PROJETO DE LEI Nº 622, DE 2011
(Do Sr. Rodrigo Garcia)
Institui o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias a que se refere o art. 173, § 1º da Constituição Federal.

O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º As empresas estatais, assim compreendidas as empresas públicas, sociedades de economia mista e suas suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços sujeitam-se às disposições desta Lei e ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.

Parágrafo único. As empresas estatais prestadoras de serviço público terão suas atividades reguladas, de forma predominantemente, pelas normas de direito público.

Art. 2º Consideram-se, para os fins desta Lei:
I – empresas estatais: as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as suas subsidiárias que explorem atividade econômica, bem como aquelas sob controle acionário dessas ou da União, de Estado, do Distrito Federal ou de Município;
II – empresas públicas: as entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município;
III – sociedades de economia mista: as entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, ao Estado, ao Distrito Federal, ao Município ou a outra entidade da Administração Indireta;
IV – agentes da empresa estatal: seus administradores ou empregados, bem como os executantes de serviços por ela contratados.

Art. 3º A lei que autorizar a criação de empresa estatal disporá sobre:
I – sua função social;
II – a constituição e o funcionamento de seus conselhos de administração e fiscal, assegurada, nas sociedades de economia mista, a participação de acionistas minoritários;
III – a duração do mandato de seus administradores e as hipóteses de destituição dos mesmos no curso do mandato;
IV – as restrições decorrentes do exercício de cargo, emprego ou função que possibilite o acesso a informações privilegiadas.
V- A avaliação individual e coletiva do desempenho dos administradores, que será realizada pelo conselho fiscal em até doze meses após o término do exercício social, publicada em órgão oficial de imprensa e envolverá, no mínimo :
a) o relatório dos atos de gestão praticados, quanto a sua licitude e eficácia da ação administrativa;
b) a contribuição para o resultado do exercício;
c) a contribuição para a evolução do faturamento e da participação da empresa pública ou sociedade de economia mista no mercado em que atua.

Art. 4º As empresas estatais terão por missão principal o cumprimento de sua função social que, sem prejuízo de outras atribuições constantes de seu estatuto, é caracterizada por:
I – ampliação do acesso de consumidores a seus produtos e serviços;
II – promoção de atividades artísticas, esportivas, culturais e comunitárias, por meio de patrocínio ou realização direta;
III – investimento na preservação do acervo histórico, ecológico e cultural brasileiro e regional, bem como na exploração turística sustentável desse acervo;
IV – realização ou patrocínio de campanhas educativas que favoreçam individual ou coletivamente, a educação, a cultura popular, o civismo, a saúde, a melhoria das condições de vida e trabalho ou outros valores socialmente relevantes;
V- o financiamento e a promoção de atividades, obras ou campanhas educativas que visam à inclusão social da pessoa com deficiência, inclusive por intermédio da oferta de produtos, serviços e instalações físicas adaptadas à sua utilização.
Parágrafo único. Será reservado, para consecução das atividades previstas neste artigo, valor equivalente a, no mínimo, dez por cento do lucro auferido pela empresa estatal em um exercício fiscal, a ser incluído no orçamento do ano subsequente.

Art. 5º. A empresa estatal facultará a qualquer cidadão o acesso, inclusive por meio da internet, a dados e informações referentes à sua atuação, ressalvados apenas os que, fundamentadamente, devam ser mantidos em sigilo.

Art.6 º Os administradores das empresas estatais serão nomeados pelo Chefe do Poder Executivo, escolhidos dentre cidadãos brasileiros com mais de vinte um anos, e desde que satisfaçam os requisitos de idoneidade moral, reputação ilibada e notório conhecimento.
Parágrafo único. O mandato dos administradores não será superior a dois anos, permitida uma recondução.

Art. 7º No ato de investidura e a cada exercício fiscal, os administradores firmarão contrato fixando metas de desempenho para a entidade.

§ 1º O cumprimento do contrato será permanentemente avaliado pelo Ministério ou Secretaria em cuja área de competência se enquadrar sua principal atividade.
§ 2º O descumprimento imotivado do contrato ensejará a substituição dos administradores.

Art. 8º A empresa estatal será fiscalizada, para verificação da legalidade, legitimidade e economicidade de seus atos:
I – por seu Conselho Fiscal e órgãos de controle interno;
II – pelo Ministério ou Secretaria em cuja área de competência se enquadrar sua principal atividade;
III – pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal ou Conselho de Contas da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município;
IV – pela sociedade.

Art. 9º A contratação de empregados por empresa estatal será feita mediante concurso público de provas ou de provas e títulos, e o contrato de trabalho regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Art. 10. A remuneração dos agentes das empresas estatais não se sujeita ao limite estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal, exceto se essas entidades receberem recursos estatais para o custeio de suas atividades.

Art. 11. As atividades finalísticas da empresa estatal serão executadas preferencialmente por seus próprios empregados, autorizada a contratação de terceiros desde que previamente justificada.

Art. 12. A empresa estatal responderá pelos danos causados a terceiros por seus agentes, nessa qualidade, e, havendo dolo ou culpa desses, contra eles exercerá o direito de regresso.

Art. 13. A contratação de obras, serviços, compras e alienações pela empresa estatal será feita mediante licitação, observados os princípios da administração pública e normas vigentes sobre a matéria.
Parágrafo único. No que concerne aos contratos relacionados às atividades-fim da empresa estatal, a licitação se dará por procedimento simplificado previsto em regulamento próprio, aprovado pelo Ministério ou Secretaria competente e devidamente publicado.

Art. 14. A empresa estatal prestadora de serviço público observará o disposto da Lei que a criar, e ainda:
I – seus bens serão impenhoráveis e insuscetíveis de arresto ou sequestro;
II – poderão gozar de benefícios fiscais previstos em Lei e das prerrogativas processuais conferidas à Fazenda Pública;
III – farão jus à imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, a, da Constituição Federal;
IV – observarão, integralmente, as regras da Lei 8.666/1993 na contratação de obras, serviços, compras e alienações.

Art. 15. As empresas públicas e as sociedades de economia mistas constituídas anteriormente à vigência desta lei deverão, no prazo de doze meses, promover as necessárias adequações ao disposto desta lei.

Art. 16. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação

JUSTIFICAÇÃO

O §1º do artigo 173 da Constituição Federal, alterado pela emenda nº19, de 4 de junho de 1998, estabelece que as empresas estatais que exploram atividade econômica terão um regime jurídico próprio e diferenciado, e remete à lei a instituição do estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços.

A Constituição delineia o conteúdo do regime a ser instituído, e, em síntese, enumera os temas a serem tratados no futuro estatuto, que deve regular : a) função social; b) as formas de fiscalização do Estado; c) o regime de pessoal e tributário típico; e) regime diferenciado para as licitações, com observância dos princípios da administração pública; f) obrigações civis, comerciais, trabalhistas; e) constituição e o funcionamento dos conselhos de administração, bem como os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.

Até hoje o mencionado dispositivo não foi regulamentado, e embora o Estado venha, nos últimos anos, se valendo das estatais para atuar na economia, e essas empresas tenham figurado no epicentro de recentes escândalos e episódios lamentáveis da vida nacional, o Congresso ainda não se debruçou sobre o tema, como deveria.

Os administrativistas, em grande parte, compreendem que a criação de um novo regime jurídico para as empresas estatais – como quer a Constituição -, teria a finalidade precípua de flexibilizar a legislação vigente.

É de se realçar que nos moldes de hoje, as empresas públicas e sociedades de economia mista que exploram atividade econômica atuam submetidas, em boa medida, ao chamado Regime Jurídico Administrativo. Essa condição não é consentânea com a realidade dessas entidades que atuam num mercado extremamente competitivo e globalizado, ensejando a necessidade de que as normas de direito público sejam parcialmente flexibilizadas.

Isto, entretanto, não significa que essas empresas, à luz de um novo regime, devam estar absolutamente livres da observância dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública. E há razão para isso sob dois ângulos. É que, por um lado, a própria Constituição delimita o alcance desse novo estatuto, que será regido, predominantemente, por normas de direito privado, mas parcialmente derrogado pelas normas de direito público insculpidas no texto constitucional; e por outro, a importância cada vez maior de que se revestem as ações manejadas pelas estatais para economia nacional e desenvolvimento do país, denotam que o interesse público envolvido na atuação dessas empresas exige que a sociedade continue dispondo de ferramentas eficazes de controle de suas atividades.

A conformar as duas realidades, é preciso construir um texto legal que flexibilize em alguns aspectos as normas de direito público, sem perder de vista a necessidade de aprimorar os mecanismos de controle.

Na proposta que apresento, destaco um exemplo que remete à flexibilização do atual regime. Refiro-me ao dispositivo que prevê a instituição de um procedimento simplificado de licitação nos casos em que os contratos versem sobre a atividade-fim da estatal. Não é razoável que, competindo em condições de igualdade com a iniciativa privada, as estatais estejam engessadas pela lei de licitações, justo nos contratos relacionados à sua atividade-fim. A rigor, a Lei 8.666/1993 já dispensa as estatais de licitação no caso dos contratos de venda relacionados à atividade-fim da empresa.

Contudo, a instituição do procedimento simplificado – como já utilizado pela Petrobras – trará mais flexibilidade às estatais e resolverá questão que tem ocupado os tribunais.

Importante também escrever no novo texto, a distinção entre as estatais que exploram unicamente atividade econômica, e aquelas que, mesmo explorando atividade tida como econômica, prestam serviço considerado público. No tocante as essas últimas, em razão da própria natureza singular dos serviços que prestam, a jurisprudência dominante e reiterada dos nossos tribunais superiores vem conferindo tratamento diferenciado a elas – como privilégios fiscais e processuais concedidos à Fazenda Pública, em geral – aspectos que devem necessariamente ser incorporados à nova Lei.

Nesses últimos vinte anos, ainda que algumas propostas tivessem, tramitado na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal com o propósito de disciplinar a matéria, a verdade é que até então o Congresso Nacional, no que pese a essencialidade da regulamentação, não conseguiu aprovar o estatuto da empresa pública, sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica.

Na tentativa de enfrentar essa realidade, cumpre, por dever de justiça, destacar a oportuna iniciativa do então deputado Gustavo Fruet, que apresentou, em 2009, projeto de lei com a finalidade de disciplinar a temática, bem como a iniciativa do Senador Álvaro Dias que é autor de PLS de semelhante conteúdo, bem mais detalhado, que ainda tramita no Senado Federal.

No Senado, o tema avança pelas Comissões, enquanto na Câmara dos Deputados, lamentavelmente, a proposição subscrita pelo deputado Gustavo Fruet foi recentemente arquivada, deixando a Casa sem um paradigma para o aprofundamento do debate.

Nesse sentido, reúno na presente proposta a valorosa contribuição do deputado Gustavo Fruet e as minhas impressões sobre o assunto, a fim de que a Casa possa retomar, o quanto antes, a discussão desse importante tema. Com esse objetivo, peço, desde já, o apoio dos nobres pares.

Sala das Sessões, 1º de março de 2011.
Deputado RODRIGO GARCIA
DEM – SP